检察公益诉讼的制度本质

超越诉讼制度的特殊司法制度

根据法律规定，检察机关办理公益诉讼案件要经历立案、诉前程序、诉讼程序三个阶段。诉前程序是公益诉讼的必经程序。当发现特定领域公益受损时，检察机关在向法院起诉之前，应当督促政府职能部门依法履职或者督促、支持其他法定主体提起公益诉讼。实践中，接近90%的检察公益诉讼案件在诉前成功解决，前置程序成为制度主体。这说明，检察公益诉讼已经超越诉讼的含义，成为一项具有特殊性质的司法制度。因此有学者提出“应当向以职权主义为基本取向的非诉讼事件处置程序这个方向去理解，向检察机关和人民法院合力处置公益事件这个角度去探究其内在本质和内在属性”。

首先，诉前程序占主导意味着绝大多数检察公益诉讼案件的实体争议不是运用司法的方式，而是通过行政权力推动或者违法主体自我纠正等方式加以解决。诉讼的本质是两造对抗，由法官居中独立裁判。与普通民事诉讼、行政诉讼案件不同，绝大多数检察公益诉讼案件没有进入法院受理阶段，更遑论交由法官审理裁判。其次，诉前程序成功率高，检察公益诉讼案件的大多数诉求都得以实现。2020年，全国检察机关共办理的13.7万件行政公益诉讼案件中，发出诉前检察建议11.8万件，行政机关回复整改率99.4%。检察机关通过诉前程序提出的检察建议大部分都得到落实，这也与诉讼程序截然不同。诉讼风险客观存在，诉讼结果具有不确定性。最后，检察公益诉讼诉前程序以检察机关法律监督权的行使维护公共利益，与法院诉讼程序通过司法裁判权维护公共利益形成制度合力，尽可能以“非诉讼”的方式提前实现“诉讼”的目的。检察公益诉讼制度设计逻辑中叠加了三种权力：检察机关的法律监督权、行政机关的行政执法权和审判机关的司法裁判权。由法律监督权催动行政执法权，并由司法裁判权作为最终救济手段来保障。这种制度设计不仅保障了行政权的自治，而且节约了司法资源，优化了司法职权配置；不仅符合国家权力分工的基本规律，而且有助于实现诉源治理的国家和社会治理现代化要求。检察公益诉讼制度设计的这一本质特征，应当成为我们理解并运用好这项制度的关键所在。

检察公益诉讼的制度目的

促进依法行政和维护公共利益

检察机关提起公益诉讼制度在终局的意义上是为了维护公共利益，这是不言自明的结论。检察机关的宪法定位是国家法律监督机关，其行使的是法律监督权，即维护法律统一正确实施的权力，不是直接的执法权，而是监督、督促公权力主体、私权利主体正确执法适法的权力。这是检察公益诉讼制度诉前程序设计的内在逻辑。习近平总书记在党的十八届四中全会上专门对建立检察机关提起公益诉讼制度作了说明，突出强调“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。从中也可以看出，“促进依法行政，推进法治政府建设”是这项制度设计暗含的、非常重要的出发点。最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告中也明确指出“公益诉讼检察的本质是助力依法行政，共同维护人民根本利益”。检察公益诉讼制度是基于检察机关法律监督职能衍生的，本质上是超越诉讼制度的一项特殊司法制度。

就维护公共利益国家层面的权力分工而言，行政机关、检察机关、审判机关分工明确、各司其职、各负其责。行政机关履行行政监管的主体责任，检察机关履行督促依法行政的监督责任，审判机关履行定分止争的司法最终救济责任。从发生学的角度来看，维护公共利益的直接责任在公共利益的承载者身上，即生态环境和资源保护、食药品安全、国有财产、国有土地使用者等相关主体身上。发生公益受损事件时，处于第一道防线的是作为执法主体的行政监管部门。行政机关拥有公益保护领域的专业人员与专门财政投入，具备履行公益保护职能所需要的专业知识和技能，因而能够在预防、治理、应急等方面对公共利益实施全方位保护。环境保护法、消费者权益保护法、土地管理法等涉及公共利益保护的法律秉持的都是行政权主导的立法思路，这些法律无一例外都授权给政府具体职能部门执法检查、行政处罚等行政性权力。

根据国家机关法定职权分工原则，谁负责事项下的问题则由谁优先解决。具体到公共利益保护问题，在提起公益诉讼之前，应当坚持行政优先原则或者穷尽行政救济原则。这是法治国家处理行政争议、促进依法行政的重要原则。行政机关有权力也有能力解决因自己的管理行为引起的争议和问题。这一原则有利于保障行政权的自主性，避免行政机关丧失纠正自我缺点和错误的必要机会，提高违法问题的解决效率，也有利于减轻司法讼累。行政机关是公共利益保护的直接责任人，也是最有能力直接推动问题解决的部门。

法律规定了诉前程序作为检察公益诉讼制度的必经程序。在具体实践中，检察机关要求把与行政机关磋商作为提出检察建议的必经程序，对获得的案件线索主动与政府主管领导沟通，听取政府部门意见。办案实践表明，检察机关依法发出诉前检察建议后，绝大多数行政机关积极行动、依法履职，绝大多数问题在这个环节得以解决。检察机关不仅审慎提起诉讼，即使案件起诉后，只要行政机关在判决前整改落实，就会主动撤诉。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条亦规定，“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境资源保护监督管理职责的部门。”这既是履行告知义务，也是为行政机关履行监管职责设置缓冲期。同样是坚持行政优先、充分运用行政方法解决行政管理问题的思路。这些程序设计为保障行政权、法律监督权、审判权在各自法定轨道内的合理有序运行提供了制度空间。

检察公益诉讼的制度功能

维护法秩序的统一

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是新时期依法治国的“新十六字方针”。从维护公共利益的法治运行成本考虑，理想状态是先自觉守法维护公益，后严格执法纠正违法行为，最后才是公正司法纠正守法和执法中的偏差。在检察公益诉讼制度诉前程序设计中，检察机关处于监督守法和执法状态的一种超脱实体争议本身的角色，在守法者和执法者身后，具有维护法秩序统一的职能作用，同时也避免了直接依靠司法程序实施法律的各种困境。

未能自觉守法是对法秩序的一次破坏，未能严格执法是对法秩序的二次破坏。检察公益诉讼的诉前程序是对两次破坏的同时监督，而且是选择了一种成本最小的监督方式，直接作用于“二次破坏”，从而实现对“一次破坏”的纠正，通过这种方式维护了法秩序的统一。检察民事公益诉讼和行政公益诉讼的规范保护目的相同，受案范围具有高度重合性。公益与私益的性质区别决定了两者保护规范的不同。前者主要受公法规范调整和保护，后者主要受私法规范调整和保护。民事公益诉讼监督的违法行为，往往并非民事法律规范调整的对象，而主要是违反诸如环境保护法、森林法等行政法律法规的行为，是违反公法的行为。在维护公法秩序上可以将检察民事公益诉讼与检察行政公益诉讼两者统一起来。

故而，应当在更大格局上理解检察公益诉讼的制度设计。它具有超越普通诉讼程序的性质，体现了沟通式、协商式监督在实践中所具有的特殊效果。相较于诉讼程序，检察公益诉讼诉前程序是一种多主体参与的公开沟通机制，不受行政管制的形式限制，很容易将行政管制没有发现或不愿意呈现的问题显现出来。这些问题往往又涉及立法空白、立法漏洞或者执法潜规则等深层次问题。各方若通过检察公益诉讼就相关问题达成一致意见，就维护了法治的统一性。检察公益诉讼通过诉前程序所发出的检察建议往往还会被抄送给人大、政协、行政机关上级主管部门等，既能起到在更高层面推动环境污染、执法不严等普遍性问题的解决，还能起到意想不到的积极的普法效果，检察公益诉讼的整个动员过程就是一场生动的法治公开课。

检察公益诉讼制度

优势发挥的未来建构

检察机关提起公益诉讼的试验是自发的，立法上确立检察机关的主体资格是决策者基于检察机关的前期表现综合考虑而赋予的，公益诉讼制度实践的检察主导现状是检察机关自身努力的结果，更是制度优势在比较中的体现。立足于检察主导的制度现状、超越普通诉讼的制度本质和促进依法行政的制度目的，未来制度构建的方向可以是：一方面，检察机关提起公益诉讼的制度应当有不同于一般诉讼的刚性因素。比如，行使调查核实权和调查取证权应当得到立法的切实保障；探索赋予检察公益诉讼调查权中类似行政调查中的封存、扣押、冻结、责令立即停止侵害等强制性措施；探索建立检察建议整改情况第三方评估机制，引入外部和社会力量督促行政机关及侵权主体切实履行责任。另一方面，理性对待公益诉讼的诉前“等待期”。面对环境污染等案件证据灭失或者损害加重的风险，不仅可以考虑赋予检察机关证据保全的执行权，建立诉前临时禁令制度；而且在特定情况下诸如毒害污染等紧急事件发生时，可以设置例外程序，规定紧急情况下检察机关可以不经过前置通知程序直接提起诉讼。在民事公益诉讼中，针对检察机关起诉后有社会组织还要求由其诉讼的情况，基于诉讼成本、证据时效性和激励不同主体参与公益诉讼的考虑，可以让社会组织作为共同原告参与诉讼，此时仍由检察机关作为主体提起诉讼，而不必撤诉后改为支持起诉。这些内容或许可以在未来统一立法时一并考虑。

（作者：最高人民检察院检察理论研究所 陈磊）

来源：检察日报